Без виборів і без мерів: як війна переформатувала владу в обласних центрах України

14.01.2026 63

У жовтні 2025 року в місцевих радах та у міських голів, обраних восени 2020 року, завершився пʼятирічний термін повноважень. Проте Верховна Рада прийняла постанову, що передбачає безперервність роботи місцевих рад і голів в умовах війни, а також відтермінування проведення місцевих виборів до завершення воєнного стану. Так, чинні органи місцевого самоврядування виконують свої повноваження до обрання нового складу рад та голів на наступних місцевих виборах.

На місцевих виборах 2020 року міських голів і ради обрали в усіх обласних центрах, окрім Сіверськодонецька, де вибори не відбулися. Станом на 2025 рік не функціонує лише Херсонська міська рада, натомість з міськими головами ситуація значно складніша.

В цьому матеріалі зібрано загальну інформацію щодо очільників обласних центрів, виконувачів обовʼязків міських голів та про сам процес припинення повноважень обраних голів. Проте в кожному окремому обласному центрі - свій досвід управління в умовах відсутності обраного очільника, що потребує подальшого аналізу як політично-правового підґрунтя припинення повноважень голів, інституційної сталості управлінських рішень, так і впливу цих процесів на спроможність рад і виконавчих органів діяти ефективно та легітимно, особливо в умовах воєнного стану.

Аналітики всеукраїнської громадської кампанії “Атестація депутатів місцевих рад” дослідили, що 10 з 24 міст-обласних центрів залишились без міських голів, обраних на виборах 2020 року: Житомир, Запоріжжя, Краматорськ, Кропивницький, Одеса, Полтава, Рівне, Суми, Херсон та Чернігів. Це сталося з різних причин: добровільне складання повноважень, стан здоровʼя або нова робота, судові рішення, позбавлення громадянства, призначення МВА (міської військової адміністрації).

Ще у двох обласних центрах кардинально різні ситуації: в Києві працюють як обрані міський голова й рада, так і призначена КМВА. В Сіверськодонецьку натомість управління здійснює лише МВА.

В інших 12 обласних центрах свої обовʼязки продовжують виконувати чинні очільники.

Як працюють військові адміністрації?

Створення військових адміністрацій (ВА) регулюється Законом України “Про правовий режим воєнного стану”, а рішення про створення ВА ухвалює президент. Формально вони не є органами місцевого самоврядування - це тимчасові органи державної влади з розширеними повноваженнями, що можуть виконувати функції як державної виконавчої влади, так і частково місцевого самоврядування в умовах воєнного стану. 

Взаємодія між військовими адміністраціями та місцевими органами може визначатись умовами на місцях: у прифронтових громадах ВА сприймається як необхідна для безпеки і порядку, тоді як у більш безпечних регіонах, де місцева влада виконує свої повноваження, - як потенційний виклик децентралізації. Майже чотири роки місцеве самоврядування залишається без урегульованого законодавством розподілу повноважень, прав та обов'язків поміж одночасним функціонуванням чинної ради, головою громади та призначеним начальником ВА. У звʼязку з чим виникає все більше локальних конфліктів, що мають прямий вплив на місцевий розвиток та стан громади. 

На яких підставах припиняються повноваження місцевих голів

Підстави припинення повноважень голів визначені Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ст.79) та достроково припиняються у разі:

1. добровільної відставки;
2. припинення громадянства;
3. набрання законної сили обвинувальним вироком суду або набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією; або набрання законної сили рішенням суду про визнання його активів або активів, набутих за його дорученням, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;
4. відкликання з посади за народною ініціативою;
5. визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;
6. його смерті.

Повноваження місцевого голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень та в інших випадках.

Повноваження місцевого голови у визначених законом випадках припиняються з дня прийняття радою рішення, яким вона бере до відома один з фактів (пункти 1, 2, 5, 6). У випадку набрання законної сили рішення суду - автоматично (без прийняття рішення радою) з дня, наступного за тим, коли рада одержала відповідну копію рішення.

Також повноваження припиняються в разі прийняття відповідного рішення на місцевому референдумі або ухвалення рішення ради про відкликання місцевого голови за місцевою ініціативою.

У разі дострокового припинення повноважень виконання обов’язків голови покладається на секретаря міської ради.

Закон також зазначає (ст.12), що міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.

Де створено міські військові адміністрації?

Станом на завершення 2025 року та визначеного законом терміну повноважень місцевих рад в семи з 24 обласних центрів створено міські військові адміністрації (МВА). 

МВА створено у містах Київ (24.02.2022), Херсон (19.09.2022), Чернігів (07.02.2023), Суми (31.10.2023) та Одеса (15.10.2025). У 2022-2023 роках було створено МВА у містах Краматорськ і Сіверськодонецьк (адміністративні центри Донецької та Луганської областей). 

У Краматорську МВА очолив обраний у 2020 році міський голова Олександр Гончаренко. У Сіверськодонецьку перші місцеві вибори не відбулися через безпекову ситуацію. У 2020 році була створена військово-цивільна адміністрація (ВЦА), яку очолив Олександр Стрюк. У 2023 році на зміну ВЦА пришла МВА. У 2024 році начальником Сіверськодонецької МВА став Олексій Харченко. Після його призначення головою Луганської обласної військової адміністрації очільницею Сіверськодонецької МВА стала Євгенія Бойко. Варто підкреслити, що Олександр Стрюк, Олексій Харченко та Євгенія Бойко не є представниками Сіверськодонецької громади.

Київ

Столиця України - єдине місто, де одночасно працюють міський голова і начальник МВА. В інших обласних центрах МВА створено там, де обраний на виборах очільник міста наразі відсутній. 

У Києві постійно тривають конфлікти між міським головою Віталієм Кличком та начальником МВА Тимуром Ткаченком. Обраний міський голова, як і призначений очільник КМВА, претендують на виключне право приймати рішення у столиці, що ускладнює координацію та породжує взаємні звинувачення у перевищенні або блокуванні повноважень. Справа дійшла і до судів: за позовом начальника МВА у суді розглядалось питання щодо повноважень міського голови та виконавчого органу ради. 

Херсон

Непроста ситуація з місцевим самоврядуванням свого часу склалася у Херсоні. Міський голова Ігор Колихаєв перебуває в полоні з 2022 року, саме місто перебувало в окупації, сесії ради не скликалися, дехто з депутатів підозрювався або визнаний винним у колабораціонізмі. 

Тільки 19 вересня 2022 року було створено Херсонську МВА, начальницею якої стала секретар Херсонської міської ради Галина Лугова. Тоді це кадрове рішення в тому числі було спрямоване на збереження спадковості у місцевій владі. Напередодні звільнення Херсона від окупації ВРУ передала начальниці ХМВА повноваження Херсонської міської ради, її виконавчого комітету та міського голови. 

11 листопада 2022 року Херсон було звільнено, але через систематичні обстріли неможливо було нормалізувати життя в місті та забезпечити повернення громадян додому. Не повернулися до Херсону й багато хто з депутатів. 

2 березня 2023 року на посаду начальника ХМВА призначено військового прокурора Романа Мрочка. Через три з половиною місяці Мрочко звільнив Галину Лугову з посади секретаря міської ради “за відсутністю потреби”. Самого Романа Мрочка звільнено з посади 17 квітня 2025 року, а нового начальника МВА в Херсоні Ярослава Шанька призначено 3 червня 2025 року. 

Чернігів

Міського голову Чернігова Владислава Атрошенка 7 грудня 2022 року рішенням Яворівського районного суду Львівської області визнано винним в адміністративному правопорушенні та на рік позбавлено права обіймати посади, що пов’язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Вже 1 лютого 2023 року Львівській апеляційний суд відхилив апеляцію мера, а постанова про відсторонення голови від посади набула чинності. 

Виконувати обов'язки міського голови від 2 лютого 2023 року розпочав секретар ради Олександр Ломако. Менш ніж за тиждень після цього у місті було утворено військову адміністрацію, яку очолив Дмитро Брижинський. 

Зараз в місті функціонує міська рада, проте через протистояння та конфлікти з МВА щодо фінансових та інших питань в.о.голови Олександр Ломако склав повноваження секретаря ради у грудні 2024 року. 

Після провалу голосування за нового секретаря депутати Чернігівської міськради уповноважили заступника міського голови Віктора Геращенка виконувати адміністративно-управлінські, організаційно-розпорядчі та інші функції з питань поточної діяльності виконавчих органів міськради з правом підпису організаційно-розпорядчих та фінансово-господарських документів. 

В свою чергу, депутати на кожній сесії обирають головуючого на засіданнях ради та уповноважують його на підпис прийнятих рішень. Після звільнення Ломака на всіх сесіях головує депутатка Регіна Гусак.

Суми

У Сумах 31 січня 2024 року обраного міського голову Олександра Лисенка депутати ради позбавили повноважень через висловлення недовіри. Так, 9 жовтня 2023 року було ухвалено рішення Вищого антикорупційного суду про відсторонення Лисенка від виконання обов'язків міського голови Сум. Причиною стало досудове розслідування у кримінальному провадженні стосовно нього та директора департаменту інфраструктури ради, яких викрили на проханні та одержанні неправомірної вигоди в розмірі більше ніж 2 млн грн.

В місті було призначено МВА, яку зараз очолює Сергій Кривошеєнко. Обов'язки міського голови виконує секретар ради Артем Кобзар. 

Суперечливі ситуації між радою та військовою адміністрацією виникають у Сумах зокрема через бюджетні питання. Так, наприклад, на початку минулого року депутати міськради скликали позачергову сесію для розгляду звернення до Верховної Ради та інших уповноважених органів щодо усунення порушень з боку Сумської МВА, спричинених юридичною колізією нормативно-правових актів. Однак саме рішення прийнято не було.

Як зазначають партнери кампанії “Атестація депутатів місцевих рад” у місті Суми - ГО “Місто розумних”, хоч “МВА має законні розширені повноваження в умовах війни, але виклики з прозорістю, підзвітністю та балансом влади залишаються. Важливо тримати цю тему в публічному полі, щоб громада (люди) зберігала право на контроль”.

Одеса

Останнім обласним центром, де 15 жовтня 2025 року було створено міську військову адміністрацію, стала Одеса. Очолив її колишній начальник Дніпропетровської ОВА Сергій Лисак. 

МВА створено після того як указом президента України було припинене українське громадянство чинного міського голови Одеси Геннадія Труханова. Таке рішення було прийняте на тлі трагедії, що сталася в місті під час негоди в ніч 30 вересня та забрала життя людей. 

З 16 жовтня обов'язки міського голови Одеси виконує секретар міськради Ігор Коваль. Дострокове припинення повноважень Труханова сталося 30 жовтня на позачерговій сесії ради, де депутати взяли до відома факт втрати ним громадянства.

В Одесі, попри очікування, перерозподіл владних повноважень поки відбувається без явних конфліктів. Начальник МВА Сергій Лисак та в.о.міського голови Ігор Коваль всі публічні заходи відвідують разом. Практика управління в Одесі демонструє, що остаточне рішення залишається за начальником МВА. Водночас депутатський корпус зберігає свою роль у підготовці та опрацюванні рішень через роботу в округах та у засіданнях комісій, сесій тощо, забезпечуючи представницьку функцію місцевого самоврядування.

Коли місто без голови, але і без МВА: хто бере на себе повноваження

Ще в пʼяти містах-обласних центрах України обов’язки обраного міського голови перейшли до інших представників місцевого самоврядування.

Житомир

Майже два скликання поспіль з 15 листопада 2015 року по 19 вересня 2024 року посаду Житомирського міського голови обіймав Сергій Сухомлин, який достроково склав повноваження за власним бажанням. Вже 27 вересня 2024 року його було призначено головою Державного агентства відновлення та розвитку інфраструктури України.

Виконувачкою обов’язків міського голови є секретар ради Галина Шиманська. Нового секретаря у Житомирській раді було обрано замість Віктора Клімінського, який у травні 2024 року вирішив добровільно мобілізуватися в Нацгвардію.

Запоріжжя

У Запоріжжі відбулося декілька змін у складі керівництва містом. У 2021 році міський голова Володимир Буряк склав повноваження, своє рішення пояснив станом здоровʼя. Після чого виконання обов’язків перейшло до секретаря міської ради Анатолія Куртєва. Він перебував у статусі виконувача обов’язків до 24 квітня 2024 року. Наразі посаду в.о.міського голови обіймає новий секретар ради Регіна Харченко.

Кропивницький

Міського голову Кропивницького Андрія Райковича у березні 2022 року було призначено начальником Кіровоградської ОВА. Наступного дня на сайті міської ради оприлюднено повідомлення щодо розпорядження про виконуючого обовʼязки голови: “Виконання повноважень Кропивницького міського голови на період здійснення Андрієм Райковичем обов’язків голови Кіровоградської ОДА - начальника обласної військової адміністрації від 08 березня тимчасово покладені на заступника міського голови Олександра Мосіна, а організація проведення засідань Кропивницької міської ради та її виконавчого комітету – на секретаря міської ради Олега Колюку”. 

Полтава

12 квітня 2023 року міського голову Полтави Олександра Мамая було звільнено з посади через вирок Вищого антикорупційного суду у справі про розтрату понад пів мільйона гривень з бюджету громади. Виконання його обов’язків тимчасово поклали на секретаря ради Андрія Карпова, який протримався на посаді до 28 липня 2023 року. Наразі обов'язки міського голови виконує новий секретар ради Катерина Ямщикова.

Рівне

Міський голова Рівного Олександр Третяк перебував на посаді до 31 серпня 2023 року. Був звільнений після визнання винним у корупційному адміністративному правопорушенні. Виконання обов'язків покладено на секретаря ради Віктора Шакирзяна. 

Понад 10 років на посаді: хто досі утримує кермо громади
 

У 12 обласних центрах продовжують виконувати свої обовʼязки голови, обрані на місцевих виборах.

Найдовше серед чинних міських голів обласних центрів на посаді перебуває Андрій Садовий - майже 20 років, він очолює Львів з 2006 року. Голова Тернополя Сергій Надал перебуває на посаді більш ніж 15 років, з листопада 2010 року.

Понад 10 років або два терміни поспіль міським головою у Вінниці залишається Сергій Моргунов, у Дніпрі - Борис Філатов, в Івано-Франківську - Руслан Марцінків, у Миколаєві - Олександр Сєнкевич (у 2017 його повноваження достроково припинялися, у 2018 були поновлені), в Ужгороді - Богдан Андріїв, у Хмельницькому - Олександр Симчишин та в Черкасах - Анатолій Бондаренко. 

Найменше перебувають на посаді очільники трьох міст. Луцький міський голова Ігор Поліщук обраний на посаду у 2020 році. Однак у 2017 році виконував обовʼязки міського голови та був депутатом міської ради попередніх двох скликань.

У Чернівцях Роман Клічук також був обраний на посаду голови у 2020 році. 

Ігор Терехов у міській раді Харкова VII скликання обіймав посаду секретаря, а з 2010 по 2020 роки був заступником та першим заступником міського голови. Після смерті Геннадія Кернеса на позачергових виборах 31 жовтня 2021 року Терехов став переможцем і очолив місто. Наразі Харківська міська рада - єдина з рад обласних центрів, де з 2021 року є вакантною посада секретаря. Свого часу Ігор Терехов не подав на наступну чергову сесію ради відповідний проєкт рішення з кандидатурою, всі подальші сесії проводяться як позачергові. Після повномасштабного вторгнення це питання в раді не підіймалося.

Таким чином, завершення п’ятирічного терміну повноважень міських рад та голів у 2025 році засвідчило суттєву трансформацію системи управління в обласних центрах. У частині міст ради працюють без обраних міських голів або в умовах паралельного існування з військовими адміністраціями. Ключовими тенденціями стали зростання ролі секретарів рад і виконувачів обов’язків, поширення практики дострокового припинення повноважень міських голів з різних правових підстав, а також інституційна нестабільність у взаємодії між органами місцевого самоврядування та МВА. Водночас у низці міст зберігається управлінська тяглість через багаторічне перебування чинних голів на посадах. Загалом ці процеси актуалізують потребу в чіткішому правовому врегулюванні функціонування місцевого самоврядування в умовах воєнного стану.
 

Україна