Технології та легітимність: що не так з проведенням сесій у Миколаївській міській раді?

З початку повномасштабного вторгнення росії в Україну система місцевого самоврядування зазнала значних трансформацій, що вплинули на діяльність місцевих рад.

Одним із таких викликів стало проведення сесій у місцевих радах у форматі дистанційного засідання у тих громадах, де було небезпечно проводити масові зібрання через воєнні дії. Зокрема, Миколаївська область та місто Миколаїв стали регіоном інтенсивних бойових дій та лінією зіткнення українських військових з армією рф. З лютого 2022 року в місті Миколаєві сесії міської ради скликаються та проводяться винятково онлайн.

Експерти кампанії “Атестація депутатів місцевих рад” дослідили організацію роботи Миколаївської міської ради в рамках моніторингу прозорості роботи органів місцевого самоврядування. Проаналізували нормативно-правові акти, згідно з якими працює орган, їх відповідність нинішнім викликам та особливостям роботи у воєнний час, зокрема організацію та проведення сесійних засідань в онлайн-форматі та доступність інформації про роботу ради.

Миколаївська міська рада вже понад два роки функціонує та проводить сесійні засідання у дистанційному режимі. На початку повномасштабного вторгнення ця практика з безпекових причин мала місце в ряді українських громад, оскільки адміністративні будівлі органів публічної влади ставали мішенню для обстрілів. Зокрема, у березні 2022 року ракетним ударом була зруйнована будівля Миколаївської обласної ради. Станом на 2024 рік ради двох міст-обласних центрів працюють винятково в режимі онлайн з початку повномасштабного вторгнення - це Миколаїв та Харків.

Чим регламентуються дистанційні засідання?

Варто згадати, що вперше проблема регулювання дистанційних засідань органів влади на всіх рівнях постала під час епідемії коронавірусу в Україні (COVID-19) у 2020 році. Тоді набув чинності закон, який дозволяв місцевим радам проводити дистанційні пленарні засідання. Але є “але”.

Закон надав можливість проводити дистанційні засідання колегіальних органів місцевого самоврядування, проте винятково з питань невідкладного внесення змін до місцевого бюджету, інших питань, невідкладних робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій або якнайшвидшої ліквідації особливо тяжких надзвичайних ситуацій, спричинених спалахами епідемій та пандемій чи реалізації повноважень, пов’язаних з такими обставинами, процедурних питань.

Іншими словами, місцеві ради у форматі дистанційного засідання могли збиратися та розглядати дуже обмежений перелік питань.

Також законодавець не надав чіткого та прозорого механізму, як це здійснювати, поклавши на місцеві ради внесення відповідних змін у свої регламенти або прийняття окремого порядку.

І хоча карантин на території України було скасовано з 1 липня 2023 року, місцеві ради, в яких відбуваються дистанційні засіданні, продовжують керуватися саме цими нормами.

З початком повномасштабного вторгнення було прийнято безліч законів та підзаконних актів, що обмежували, припиняли або надали нові повноваження місцевому самоврядуванню. Однак жоден з цих актів не визначив процедуру проведення дистанційних засідань місцевих рад та їхніх органів.

Необхідність створення нового нормативно-правового акта, який регулює організацію та проведення дистанційних засідань сесій в умовах воєнного стану або надзвичайних ситуацій, обговорюється і на рівні Верховної Ради, де декілька разів провалювали голосування щодо внесення відповідних змін у свій регламент.

Тож наразі найбільше інформації про процедуру організації та проведення роботи місцевих рад можна знайти в регламентах рад. Але тут варто зазначити, що фактично ці зміни, розроблені радами власноруч, не завжди повністю відповідають принципам прозорості та відкритості.

Регламент Миколаївської міської ради було затверджено 24 грудня 2020 року, де вже враховано проведення дистанційних засідань у режимі онлайн в умовах карантину (ст. 43).

У липні 2022 року регламент було доповнено статтею 46, що регулює організацію та здійснення роботи ради, постійних комісій та інших комісій ради у разі введення воєнного стану.

Зокрема, депутати ухвалили, що пленарні засідання Миколаївської міської ради можуть проводитись в режимі відеоконференції. Міська рада повинна забезпечити не тільки оприлюднення запису сесії, але і пряму відеотрансляцію.

Цікавим є момент фіксації кворуму та здійснення голосування. Перед і під час дистанційного засідання КП «Міський інформаційно-обчислювальний центр» фіксує кількість депутатів, які приєдналися або припинили участь. Ця інформація невідкладно надається головуючому, який повідомляє учасників. Голосування за проєкти здійснюється особисто кожним членом відповідного колегіального органу шляхом вибору відповідного поля («за», «проти», «утримався») в спеціальній формі голосування, що створюється стосовно кожного окремого питання.

Організація онлайн-сесій Миколаївської міської ради

Експерти громадської кампанії дослідили відеозаписи з останніх трьох сесій Миколаївської міської ради (червень, липень, серпень 2024 року) та виокремили низку питань щодо проведення дистанційних засідань у Миколаєві, які потребують уваги та змін.

Згідно з регламентом, сесія скликається міським головою (в окремих випадках секретарем ради або на вимогу депутатів). Рішення про дистанційне засідання доводиться до відома кожного депутата не пізніш як за 24 години до його початку через скерування на його електронну пошту проєкту порядку денного та проєктів актів з іншими матеріалами. Рішення про дистанційне засідання також доводиться до відома населення не пізніш як за 24 години до його початку із зазначенням порядку денного та порядку відкритого доступу до трансляції дистанційного засідання через розміщення на офіційному вебсайті ради.

Варто зазначити, що не завжди у міській раді дотримуються вимоги щодо оприлюднення інформації не пізніше ніж за 24 години. Порядок денний та проєкти рішень можуть з’явитися на сайті ради вночі перед самою сесією, що не дає можливості ознайомитися з документами ані громадськості, ані депутатам.

В регламенті ради також зазначено, що обов’язки щодо здійснення організаційних заходів, пов’язаних з проведенням дистанційних засідань, покладаються на департамент міського голови, департамент забезпечення діяльності виконавчих органів, управління апарату, КП «Міський інформаційно-обчислювальний центр». Але чітко не прописано, які саме обов’язки та в якому обсязі закріплено за кожним з цих органів.

Тож сесія починається з того, що головуючий просить депутатів підтвердити свою присутність, увімкнувши камеру на своєму пристрої. І хоча міський голова зазначає, відповідно до даних фіксації присутності, які йому надають відповідальні особи, що кворум є, на зображенні відеотрансляції немає 28 депутатів.

Як бачимо, вже на початку сесії у громадськості можуть виникнути сумніви, що засідання є повноважним, а рішення приймаються дійсно необхідною кількістю голосів. Також спостерігається практика, за якої після підтвердження своєї присутності через увімкнення камери депутати вимикають зображення, продовжуючи участь у засіданні без активного відео. Це призводить до того, що під час трансляції видно лише кілька іконок з "живими обличчями". Такі дії ставлять під сумнів правомірність засідання та участь у сесії особисто депутатами.

На початку сесії традиційно виконується державний гімн України та гімн міста Миколаєва. Хвилиною мовчання депутати вшановують пам’ять полеглих під час виконання бойових завдань та захисту державного суверенітету та територіальної цілісності України, а також мирних громадян, що загинули внаслідок збройної агресії російської федерації проти України.

Після проведення сесії на офіційному сайті здійснюється оприлюднення протоколу, відеозапису дистанційного засідання та результатів голосування, з якими може ознайомитись виборець. Проте ці документи оприлюднюються із затримкою. Наприклад, протоколи трьох останніх сесій досі не оприлюднено (27.06.2024, 30.07.2024, 29.08.2024).

Проведення сесії та онлайн-голосування депутатів

Згідно з отриманою від Миколаївської міської ради інформацією на запит, який надіслали наші експерти, технічні засоби для проведення сесій у дистанційному режимі включають використання онлайн-сервісу Zoom.us (версія Workplace Pro), який забезпечує безперебійне та безпечне проведення засідань, включаючи функціонал для голосування.

Cкриншот відповіді Миколаївської міської ради

Крім непрозорої процедури голосування, коли на екрані не видно чи присутній депутат на засіданні взагалі, є ще низка зауважень до організації голосування онлайн.

на фото: скриншот голосування під час сесії 29.08.2024 та результати персонального голосування того ж пакету

Часто під час трансляції можна побачити, що депутати формують та виносять на голосування пакети документів або проєкти, в назві яких є лише коди або узагальнюючі назви. Наприклад, на сесії від 29 серпня депутати голосували за “Пакет 5”. Після сесії в результатах голосування дуже складно, а іноді неможливо знайти рішення з такою назвою та, відповідно, переконатися, що воно прийняте або не прийняте в законний спосіб. До речі, на прикладі голосування саме цього пакету можна побачити, що на відео є зображення лише двох депутатів. І така картина із зображеннями двох-п’яти депутатів може демонструватися більшу частину засідання і проведених голосувань.

Відстежити та порахувати, хто саме з депутатів віддав свій голос “за”, також немає можливості через вимкнені камери та своєрідний спосіб голосування. Так, у Миколаївській міській раді замість підняття руки та оголошення на камеру свого голосу кожним депутатом обрали спосіб заповнення форми для голосування, що візуально нагадує гугл-форму (що саме це за система та як вона працює, - відповіді ми не отримали). Хто є адміністратором цієї форми, хто і як її заповнює, підраховує голоси і хто контролює цей процес, - також невідомо. Більш того, регламентом ради не передбачено створення лічильної комісії з числа депутатів, які б здійснювали підрахунок голосів під час сесії.

Часто трапляються випадки, що під час прийняття рішень не вистачає голосів і головуючому доводиться вмовляти депутатів долучитись до голосування та зробити своє волевиявлення.

Ще одним підтвердженням, що процедура голосування недосконала технічно та потребує додаткових змін, є ситуація, що сталася під час сесії 29 серпня 2024 року.

Депутат Миколаївської міської ради Микола Капацина сповістив, що у нього не випадає форма для голосування. Цю проблему намагалися вирішити, але безрезультатно. Обранець наголосив, що проголосувати йому так і не вдалось, оскільки форма знову не спрацювала. На це міський голова Олександр Сєнкевич відповів наступним чином: “Насправді у нас немає сьогодні такої процедури, щоб до кожного голосування включати вас, але в будь-якому разі будьте на зв’язку, якщо ми будемо губити депутатів, то можливо нам доведеться до вас повернутись”.

Депутат додав, що може підтверджувати своє голосування підняттям руки або словесно. Але в переліку документів, що були надані нашим експертам у відповідь на запит, в результатах голосування від 29 серпня 2024 року немає голосу Миколи Капацини. Це означає, що, перебуваючи на засіданні сесії ради, депутат через технічні збої не мав змоги висловити свою позицію у вигляді голосування. Також варто додати, що система підрахунку голосів не передбачає можливість варіанту “не голосував”. Тож у даному прикладі процедура голосування не передбачає технічних рішень щодо врахування голосів депутатів та фактично не фіксує їхню присутність та участь у сесії.

Якщо подивитись на процедуру проведення дистанційних засідань у Харкові, до якої також є низка зауважень, то там сесії проходять більш відкрито та зрозуміло для громадськості. Так, на відео можна побачити присутніх депутатів Харківської міської ради, а голосування відбувається через підняття руки. Спочатку висловлюються ті депутати, які визначають свою позицію як "проти" шляхом підняття руки, потім "утримались", потім "за".

на фото: скриншот з онлайн-трансляції Харківської міської ради

Замість висновків та підсумків ми склали перелік підстав, що при проведенні дистанційних засідань сесій Миколаївської міської ради ставлять під сумнів законність проведення сесій та легітимність прийнятих рішень:

Перебої з підключенням: інтернет-збій або технічні проблеми можуть перешкоджати участі в голосуванні або викликати затримки. В умовах блекатутів і проблем зі зв’язком це особливо ускладнює доступ до голосування депутатам.
Нерегламентоване використання онлайн-інструментів: відмови в роботі Zoom або помилки у формі для голосування можуть вплинути на коректність процесу. Неодноразово траплялися ситуації, коли у депутатів не спрацьовувала форма для голосування. А регламентом або іншим документом ради не передбачено процедуру доступу, ступінь захисту даних або вирішення будь-яких процедурних питань, що виникають під час роботи з онлайн-інструментами.
Неавторизовані особи та відсутність особистої ідентифікації: через відсутність інформації про ідентифікацію присутніх осіб, вимкнені камери, відсутність зображень усіх присутніх депутатів неможливо зрозуміти, хто саме з депутатів присутній та як голосує. А відсутність такого інструменту контролю як лічильна комісія або інший орган, створений з числа депутатів, може давати можливість підключення до засідання та голосування сторонніх осіб, які можуть впливати на процес прийняття рішень.
Непрозоре голосування: відсутня чітка та прозора процедура голосування, коли жителі громади можуть ідентифікувати, як голосує депутат з кожного питання порядку денного.
Легітимінсть сесій: загалом те, як процедурно відбуваються дистанційні засідання сесій у Миколаївській міській раді, може призвести до маніпуляцій і спотворення результатів голосувань і стати підставами для судового оскарження чи не кожного рішення ради, прийнятого у такий спосіб.
Миколаївській міській ради варто пропрацювати власний регламент та удосконалити процедуру проведення дистанційних засідань, зробивши її прозорою та наблизивши до такого стандарту відкритості, коли в жодного жителя громади не буде виникати питань та сумнівів щодо сесій онлайн.

Однак, органи місцевого самоврядування можуть вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Тож основною рекомендацію та першочерговим кроком має стати прийняття нарешті Верховною Радою єдиних правил проведення дистанційних засідань для всіх. Адже зрозуміло, що всій країні доведеться певний час жити в умовах воєнного стану, а ситуація з обстрілами та бойовими діями є динамічною і непередбачуваною. І час від часу будуть складатися ситуації, коли необхідно буде провести термінове засідання ради або комісії онлайн. Тож місцеві ради повинні мати приклад типового порядку проведення дистанційних засідань, який буде розроблено з урахуванням як світової практики, так і більшою мірою того практично досвіду, що вже мають наші громади та ради.